發行改良土地債券 各方合作發展新界土地 (信報A25)

作者：劉智鵬教授 (持續智庫主席、嶺南大學香港與華南歷史研究部主任)

 

持續智庫剛與3個智庫合辦一個研討會，期間我向300多位與會者講述釋放新界土地的理念：了解歷史，就明白回歸後，香港已經不用、也不應把新界土地視為租借地；新界的土地，應該像港島和九龍的土地享有同樣的機會，我們實在再無理由在城市規劃上，限制新界的發展。事後，對香港歷史有認識的朋友紛紛聯絡我表示支持；然而，也有朋友挑戰我，認為現在新界有潛質的土地都不在政府手上，就算放寬規劃，政府也沒有土地可以用作大規模興建公營房屋，惠及大眾。這位朋友要求我看看從歷史中是否可以找到啟示，解決新界地權的問題。

 

新界地權問題複雜是眾所皆知的。農地和棕地基本上都是私人擁有，還有原居民祖宗傳下來的祖堂地，政府都難以動用。香港現時有一股比較民粹的聲音，鼓吹政府用《收回土地條例》強制收回新界土地以作發展；但是政府在這個問題上非常謹慎，也明確表示要避免司法覆核。

 

收回土地引發司法覆核原因

 

《收回土地條例》清晰指出，政府收回土地必須用作「公共用途」。至於何謂公共用途，條例的文意解釋，包括：收回衛生情況欠佳的物業，以確使改善的建築物得以建造；收回嚴重干擾空氣流通導致其他建築物不宜居住的建築物所在之土地；與香港駐軍有關的任何用途等等。此外，由行政長官會同行政會議決定為公眾用途的其他類別，也算在其中。

 

根據政府提交立法會的資料，回歸以來，政府曾為154個公共工程項目及市區重建局的項目引用《收回土地條例》收地作公營房屋發展、配合市建局項目、鄉村擴展、各種水務工程、興建學校、街市、安老院和康樂設施等。這些項目均屬於公共用途類別，爭議比較少。不過，如果政府在發展一個新社區的過程中，把私人土地以官價（特惠補償率）收歸政府，再將之在市場以超過官價十倍的價錢出售作私人物業發展，就真的可能會引起司法覆核。

 

然而，不動用《收回土地條例》，是很難整合新界業權零碎複雜的土地，但收地的同時，必須考慮如何可以恰當地、不多也不少地保護新界土地上業主的私有產權，特別是個別小業主的產權，令他們在新界釋放土地的過程中，能夠不阻礙公共用途和公營房屋的發展，又能夠合理地保護其權益。

 

如果嘗試從歷史中尋找啟發，大家會想起港英政府過去在新界徴收農地時，以「乙種換地權益書（Letter B）」作為代替現金補償的另一選擇，讓權益書持有人擁有以5呎農地換取2呎屋地的權益，權益書性質有如債券，可以在政府公開賣地時使用。此制度後來發展至尾大不掉，政府根本沒足夠土地讓Letter B持有者兌換，最後要動用大量公帑回購。所以今天任何人提出類似Letter B的方案，政府都怕怕。

 

研究歷史最大的好處是，不單只有啟發，更可以從過去的經驗學習。Letter B的問題主要有三方面：制度變相容許非原址換地，不切實際；換地權益書不設年期，無法預計持有者何時兌換；5呎農地換2呎屋地的比例沒有根據，政府手上根本沒有足夠的屋地。這些問題今天看來，完全是可以妥善處理的。

 

9月22日，在香港測量師學會的周年研討會上，有講者發表一個建議，與香港大學科斯產權研究中心最近提出的方案，其大方向上有所類同，都是由政府發行土地債券，以助政府動用《收回土地條例》收地發展新界。

 

不會陷乙種換地權益書困局

 

最重要的是，土地債券方案不會重蹈覆轍，陷入Letter B的困局。大前提是，政府必須先有一個規劃的發展區藍圖，其中包括基建及公營房屋用地，也有私營房屋用地；而區內的業主，無論擁有的地段坐落藍圖的哪一個位置，他的權益將以其擁有的土地面積，在整個發展區總面積中所佔的百分比，乘以藍圖中私營房屋所佔面積的比例，也就是有升值潛質土地面積的比例。這樣一來，在新發展區內的每一個業主，無論其土地在發展藍圖中是規劃作公路、水渠、公屋或是私人房屋，都獲得平等的待遇。講者還舉例說明【表】：本來擁有20公頃農地的業主，向政府交出土地後，換回的是6公頃的私人屋地發展權；擁有30公頃農地的業主，可以換回9公頃屋地發展權；擁有40公頃農地的業主，可換12公頃屋地發展權。這個農地換屋地的比例，沒有固定參數，而是根據個別業主佔地的比例，以及發展藍圖中私營房屋佔地比例而計算。

【表】：

發行的債券承諾的土地，一定不多於發展區規劃下的私人房屋發展用地，直接杜絕過度發債的問題。換回來的私營房屋發展權，只限在本區使用，債券必須根據發展區的規劃時間表定下有效期，以保障發展區完全按規劃發展。政府根據發展區規劃收地，業主可選擇收取官價現金賠償或是拿取相當於其應得權益的土地債券，在限期內向政府按市值補地價來兌換發展區內的土地，完成私人物業發展。如果不同意政府估算的地價，可以透過仲裁解決；當然也可以拿債券向政府兌換現金。這樣，就算只有半公頃面積土地的小業主，其利益也不會被蠶食。債券最大的好處是，可以在公開市場自由買賣。小業主沒有足夠的土地面積根據規劃圖發展的話，可以選擇與其他小業主合併，也可以將其權益出售。

 

這個為新發展區而設的土地債券方案的優點，是完全毋須修訂任何法例，在現行的法規和制度下已經可以推行。這個機制還可以世世代代保障祖堂的土地權益，又不妨礙新界的發展。我認為這是一個眾贏方案，值得政府研究。

 

2018年9月28日刊於信報財經新聞A版25頁